清朝以前厚俸與薄俸對吏治的影響

官吏俸祿無非是薄俸或者厚俸，哪一種制度對吏治更能起到好的作用，至今也存在很大爭議，根據歷史上的情況來看，至少在漢、唐、北宋時期實行厚俸的方式。

比如漢朝時期，漢惠帝就下詔：“吏之所以治民也，能盡其治則民賴之，故重其祿，所以為民也。”漢宣帝也下詔道：“吏不廉平則治道衰。今小吏皆勤事，而俸祿薄，欲其毋侵漁百姓，難矣。”

唐朝時期是中國政治制度發展的一個高峰時期，在制度層面完善了隋朝以來實行的三省六部制，因此在官吏的俸祿上也十分重視，當時的中書舍人呈給唐太宗李世民的奏摺裡就寫道：“外官卑品，猶未得祿，飢寒切身，難保清白。今倉凜殷實，宜量加優給，然後可責以不貪，嚴設科禁。”

相對於漢唐來說，北宋的政治沒有什麼建樹，但是在經濟上卻得到了十足的發展，宋朝建立之初，宋太宗表示：“廩祿之制，宜從優異，庶幾豐泰，責之廉隅”。范仲淹在“慶曆新政”施政綱領中也提出：“養賢之方，必先厚祿，祿厚然後可以責廉隅”，“使其衣食得足，……然後可以責其廉節，督其善政，有不法者，可廢可誅”。

前不久大火的《知否》也從側面展示了宋朝官員的俸祿情況，在歷代王朝中，宋代官員的俸祿都是最高的。

宋朝的高薪卻並沒有帶來吏治，在《水滸傳》中，我們也看到宋朝的官場腐敗，一直到明朝時期，開始改變“高官厚祿”。

朱元璋是窮苦大眾出身，自然見識了官員的貪汙，因此不但實行薄俸的措施，還實行重典嚴厲打擊官員的貪腐。這種薄俸的帶來的危害也是顯而易見的，到明朝末年幾乎成了無官不貪的局面，甚至聯合起來與皇帝作對。顧炎武在總結明亡時說道，“今日貪取之風，所以固膠於人心而不可去者，以俸給之薄而無以贍其家也”。

清朝雍正時期實施厚俸的養廉銀製度

清朝時期積極吸取明朝時期的教訓，開始實行厚俸制度，仿製官員貪腐，然而到了康熙末年，貪腐之風盛行，已經動搖到國本，雍正繼位初期，面臨官吏貪汙嚴重、官場陋規叢生，以及由吏治敗壞引發的錢糧虧空嚴重、國家財政困難、政務懈弛、朋黨糾集、階級矛盾激化等一系列社會問題。

在這樣的情況下，雍正繼位後開始整頓吏治。

雍正在實行重典的同時，採取的是厚俸的方式，即創立養廉銀製度，這種制度主要是將耗羨歸公後，從中拿出錢財來發放給各級官員。

養廉銀製度的本意是透過增加官員的收入，改善官吏的生活水平，使得官員不願意冒險去貪腐收回，來推動官員主動廉潔奉公，從而避免貪汙腐敗的發生。

養廉銀製度從雍正時期率先在山西試點，成功後開始在全國推行，由地方官員推廣到京城官員，由文官推廣到武官，成為清朝時期官員重要的收入來源。

養廉銀立法的核心是厚俸養廉，因此清政府希望支給文官數十倍乃至百倍於正常俸祿，這就導致養廉銀並不穩定，經過雍乾兩朝幾次大的變更，養廉銀製度才愈加規範，成為定製。

養廉銀製度最終從雍正時期建立，到宣統時期取消，貫穿清朝的中晚期，成為清朝一項重要的政治制度。

清朝時期實行養廉銀製度的背景

（一）清朝時期官員正俸普遍偏低

清朝雖然被稱為厚俸的朝代，實際上真正的俸祿是很少的，因為清承明制，在官員俸祿的制定上，清政府參考了萬曆年間的官員俸祿情況。

順治在繼位初議定文官俸祿時稱“仍照故明例”。

以一品文官的俸祿來說，清朝時期的官員俸祿甚至還比明朝的要低，在二品以下官員的俸祿中，清朝才比明朝高一些。

這些俸祿根本不夠明朝時期的花費，要知道清朝時期的官員吃喝用度是很大的，即使是幕僚、家丁都是由自己來開支。

雍正時期，著名的清官，也是雍正帝比較信任的官員李衛在任浙江巡撫的時候給雍正帝上奏摺說：

臣到浙江，除止留家人舊有些須門包外，其吃食口糧俱系原籍裝運。凡一切日用盤費，及兩衙門（巡撫、鹽政）幕賓脩金，皆臣自備，年費約費八千餘兩。非敢刻意矯廉，實巡撫衙門一無所有。

注意劃重點，年費八千餘兩，李衛即使是雍正的寵臣，也不會故意虛報開支，引起雍正的可憐，可見李衛是據實彙報。

而清朝時期巡撫是二品官員，根據俸祿來看，只有155兩銀子，這點俸祿如何能夠維持一年8000兩的費用呢？

（二）清朝是人情社會，禮尚往來的花費很多

相比於其他的官員來說，李衛是雍正寵臣，肯定用不到給上司送禮，然而，大部分的官員都有送禮的習慣的，甚至還專門有一個叫“打秋風”的此來形容這一傳統。

然而這種節禮發展到清朝中期的時候就已經成為受賄的趨勢。送禮的名目繁多，而且數額巨大。

這一點從雍正時期，江蘇巡撫印務何天培的奏摺可以看出：

聞向日饋送巡撫節禮諸項，正數之外，又有堂禮、隨禮、綢緞禮、契食禮。其他贊營屬印、請託題調、扣剋規例、濫準詞訟，盈千累萬。

總之，逢年過節不給上司送禮，還想升官？“夫下屬既送節禮以取悅上司，則有所恃。而生其挾制，必至肆行無忌，上司即有所聞，亦礙於情面，徇隱不言。“

（三）低俸祿下，嚴重影響管理的積極性，導致腐敗

文官的俸祿水平過低，必然會影響官吏的積極性，弱化行政效率，在俸祿只有155兩的情況下，每年卻需要花費8000兩怎麼辦，三年清知府，十萬雪花銀那可不是白叫的，沒有人會自掏腰包來當官，換句話說，當官的目的是為了撈錢。

在缺乏監管的情況下，清官生活拮据，反而不得上司的好，而貪官則利用手中的權力為自己謀取私利，然後藉助這些錢，再向上司行賄，以達到升官的目的。

當時對官員的升遷起決定性作用的是給上級送了多少禮，而官員個人的素質水平、能力高低並不在考慮的範圍之內。透過送禮獲得官位後，官員們也忙著疏通各種關係網路，以便為未來的仕途鋪路。

可以說，貪官政治是一種很可怕的政治閉環，一旦形成生態，再想挽救必然十分艱難。

為此，連監察御史趙禧都喊出：“俸祿不增，貪風不息，下情不達，廉吏難支”。

這些官員在雍正重典的情況下，很多官員選擇明哲保身，而大部分官吏都是“念念只營功名，時時只顧身家，時刻只慮子孫，而國家之安危，民生之休慼，毫不相關”。

在這樣的背景下，提高官吏的俸祿水平已經迫在眉睫，然而，雍正繼位後並沒有提高官員的正式俸祿，而是最終出臺了養廉銀製度。

養廉銀製度跟火耗歸公制度之間的關聯

雍正之所以不是提高推行養廉銀製度，其實和雍正時期實行的火耗歸公政策密不可分。

（一）徵稅衍生出的“火耗”，成為官員重要收入來源

從明朝時期張居正推行一條鞭法後，政府稅收不收實物，只收白銀，此舉大大增加了國家的稅收，也一定程度上改變了各地官員亂收稅的情況。

然而賦稅徵銀也有一個問題，就是百姓在繳納完白銀後，政府會統一進行熔鍊，將碎銀熔鍊成大塊，在這個過程中必然會發生一些損耗。

為了彌補這一損耗，各級官府都要求老百姓在繳納應繳的稅銀後，還需要繳納一部分的銀子作為熔鍊銀子時候的損失，被稱為“火耗”。 “火耗者，本色折銀，畸零散碎，經火熔銷成錠，不無折耗，稍取於正額之外，以補折耗之數，重者每兩數錢，輕者錢餘。”

火耗的產生可以說是，地方官員與老百姓約定成俗的一種產物，就相當於現在在4S店貸款買車繳納的金融服務費一樣，它本身不會給你提供任何金融服務，也不會減少你的貸款利率，但是你想要貸款買車就必須交。

一般來說，碎銀在熔鍊過程中損耗的部分會有1%-2%的情況，是一個變化的數值，地方官員為了不虧本，都會多收一部分火耗，因為多於的部分就給地方官府留下了，也被稱為耗羨。

清朝時期一直對火耗採取嚴厲制止的態度，但是在實際執行過程中，也不得不對地方官員妥協。康熙帝曾對河南巡撫鹿祐諭雲：“所謂廉吏者，非分文不取也。若無纖毫所私，則居常日用及家人胥役，何以為生。州、縣官止取一分火耗而不取其他，便可稱好官。若一概糾摘，則屬吏不可勝參。”

（二）火耗歸公，觸犯了官員的利益，用養廉銀給予補償

從稅收的法理上講，政府規定了稅收的多少，卻無法規定各地政府實行的收費，尤其是這種為了收稅而收的費，政府更是無法去管理，所以在具體徵收賦稅過程中所需開支費用完全交給地方來決定，這就是火耗政策存在的土壤。

在這樣的情況下，各級官員為了獲取更多的收入來改善自己的辦公和生活，都在有意識無意識的增加火耗的比例，發展到最後火耗的比例甚至比稅收都多。

火耗逐漸成為一個社會老大難的問題，中央政府沒有得到這項收入，老百姓卻身陷其苦，地方官員卻可以用來隨意支出，甚至據為己用。

這種稅收透明，收費不透明的制度，“天下之財，盡沒於火耗，是皇上之天下，其財半入於有司。“

雍正皇帝面對這樣的情況，決定實施耗羨歸公的政策。

耗羨歸公簡單點來說就是把把地方官員徵收的火耗，收繳到國家財政部門，由國家統一管理，使得收費也逐漸透明化，以此來減輕百姓的負擔，增加政府的稅收，然而這個政策必然會觸及大多數官吏的既得利益，因此遭到激烈的反對，即使是雍正帝在實行這項制度的時候也擔心行不通。

而養廉銀製度可以說是耗羨歸公後對官員的一種變相補償，使得官員不再跟老百姓多徵額外的稅費。

所以養耗羨歸公的實施也就同時意味著養廉銀立法的正式實施。

養廉銀製度在實施後帶來的成效

養廉銀製度從山西試點後，於雍正二年開始正式推行，在雍正年間不斷完善，於雍正後期最終成熟，並且正式確立為清朝的制度。

其宗旨是“為官員定養廉之資，為公事留辦公之費。”在具體實行過程中將原由州縣私徵之耗羨提解歸公，收貯於各省司庫，從提解歸公之火耗中“酌中量留耗羨抵補無著之虧空”，然後根據政府制定的分配比例，在從司庫中分發給官員。

養廉銀製度和火耗歸公並行的同時，第一成效就是提高了政府的收稅水平，清政府的財政情況迅速好轉，根據記載康熙末年，戶部的庫存不過八百萬兩白銀，到雍正時期最多時達到六千萬兩，正因為如此才保證了雍正時期的西北用兵。到乾隆時期才有了：“財政豐盈，皆雍正十餘載清釐整飭之功”的說法。

養廉銀製度實行後的第三個成效，就是減輕了老百姓的負擔，官員在有了養廉銀後，很多官員在生活富足的情況下，在一定程度上必然減少對老百姓的掠奪，不會出現薄俸制度下，逼得官員不得不貪。

養廉銀製度實行後的第二個成效，就是降低了耗羨率，雍正期間將耗羨最高為四川的加二五，且允許減不允許加，使得各地耗羨率降低並且規範，也使得原本不受限制的地方收費，得到了限制，不能像過去那樣，耗羨要多少徵多少。

實施養廉銀製度在實行之初極大的改善了清政府的吏治情況，雍正曾經表示：“自聯即位以來，嚴傷官方禁止私賄，又恐督撫等官用度不敷，暗中巧取，是以給與養廉之項，像其公···········私有賴，俯仰從容，庶永杜苞直，以為澄清吏治之本”。

養廉銀製度到了清末時期為何會失去作用

養廉銀製度的推行在初期的確發揮了很大的成效，但是清政府並沒有迎來永久的廉潔政治生態環境，從乾隆後期開始，吏治又變得更加腐敗，當時的清朝首貪和珅貪汙的欠款已經抵得上國家的稅收了，而和珅只是清朝眾多貪汙官員中一個較為突出的人物罷了。

乾隆後期出現攤扣或者減發養廉銀的情況，道光年間連年用兵，國庫空虛，養廉銀折成發放。到了咸豐時規定文官三品以上扣發養廉銀四成，武官二品以上扣發養廉銀二成，以充軍餉。

在晚清後期，由於國庫空虛，養廉銀更是逐漸減少，直到最後瓦解。

這和養廉銀失去他的作用有著莫大的關係，在統治者看來，養廉銀已經無法起到養廉的作用，給不給官員，官員還是去行賄受賄，在財政緊張的情況下，最開始動的必然是養廉銀子。

那麼，問題來了，養廉銀製度剛開始施行的時候成效顯著，為何後來就出現那麼多的弊端呢？

（一）養廉銀的來源本身就不合理，不是國家的合理稅收來源

前文已經提到養廉銀和是火耗歸公並行的制度，從根本上來說，火耗本身就是一種不合理的收費方式，清政府未能將其徹底取消，反而將其合法化，卻喪失了制度實行的初衷，將這種不合理的收費合法化，也只是雍正時期的權宜之計，真正在國家政府庫存充裕之後就應該更改養廉銀的來源。

雍正當時在實行這種制度的時候就表示：“錢糧之加耗羨，原非應有之項。朕勤求治理，愛養黎民，本欲將此項悉行禁革。”結果必然導致“耗羨歸公必成正項，勢將耗羨之外又增耗”。

（二）俸祿體系不合理，養廉銀終究不能代表俸祿

前文已述，巡撫每年的俸祿只有155兩，然而在實行養廉銀製度後，山西巡撫當年的養廉銀高達 31700 兩，河南巡撫的養廉銀也達 28900 餘兩，兩者相差竟然高達200倍之多。

正常的養廉銀數額都比原來的正俸高的多，總督養廉銀一般是其正俸的 8-12 倍數，在這樣的情況下，官員更不將俸祿放在眼裡，使得朝廷對官員的宏觀調控起到很差的作用。

（三）養廉銀取自於民，用之於己，跟耗羨歸己換湯不換藥

正常來說養廉銀應該從國家稅收來出，在統一收稅後逐級發放，養廉銀基本是取自於哪裡，用之於哪裡，造成領養廉銀的官員和交火耗的人發生了直接的關係，到乾隆時期，州縣以下各官養廉就基本上都改革為就近發放，這必然給地方官員的貪汙讓出了操作空間。

（四）養廉銀分配並不合理，導致官員分配不均

另一方面，雍正認為應該“高官厚祿”，當時高官的養廉銀高達三萬多兩，而最低的只有400兩，兩者相差懸殊。

對高階官員實行發放多的養廉銀，對中低階官員發放較少，這種以官階為標準制定的養廉銀製度，並不合理。

這種自上而下的改革，惠及的官員數量也並不高，老虎雖貪，數量卻少，蒼蠅貪的少，數量卻多。

尤其養廉銀實行後，將原來的小吏派出惠官體系之外，這些小吏想要生存，必然又要拿來百姓來收取錢財。

總結：

一項制度的推行，必然要考慮它在實際執行中可能出現的各種問題，而且也要不斷深化推進，尤其應該加大監管力度。

厚俸養廉的前提必然是有賴於嚴格的監督，沒有一個完整的監督體系下的厚俸，單純的依靠官員自我剋制顯然是不夠的。