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古代皇帝治理國家，講究“輕重相維護”，也就是朝廷與地方政權相互制約，權力的輕重要相互平衡。但是輕重之間這個度是很難把握的，朝廷一方面希望地方政權大到可以集中力量來平息起義、救災等；另一方面，又希望地方政權小到沒有能力反叛朝廷。所以在這個思想下，中國古代的地方政府總是在二級和三級之間徘徊。
秦漢初期的郡縣到末期的州郡縣
中國秦朝和漢朝都是郡縣制，大致相當於今天省縣兩級制。秦有三十六郡，到了漢代，感覺36個太少，不好控制，就劃分了100多個郡。這樣，每個郡的力量都不太大，不足以對朝廷構成威脅。但是，當郡級政府的數量變成100多個後，就出現了數量太多，皇帝不好管理的問題。
所以到了漢武帝時期，把全國分為13個大區，每個大區設一個刺史，每個刺史管幾個郡。不過這個刺史不是固定的地方官，而是流動的，他們的主要任務是幫助皇帝監察地方官。所以他們的級別不高，漢武帝不想讓他們成為大區實際管理者。因為這樣的話，每一個大區力量太大了，足以威脅到中央政府。
然而東漢末年，黃巾大起義，整個中國北方陷入一片大亂，這時郡太小就成問題了，無法單獨抵抗起義軍，只有聯合起來。怎麼聯合呢？就是把全國原來的13個大區變成13個州，原來的刺史就變成大權獨攬的州牧。
秦代設立的郡縣制度，在郡一級原來就是三權分立的，軍權、財權、人事權是分開的，但是州牧是集權的，因為這樣才有利於集中地方權力鎮壓起義。這樣，東漢末年的行政體制就由郡縣二級制演變為州郡縣三級制了。但全國13個州，每個州的勢力都很大，鎮壓完黃巾起義後，這13州很快演變成了軍閥割據，進入三國時代，東漢由此滅亡。
唐初的州縣到後期的鎮州縣
三國之後是魏晉南北朝時期，統治者為了安全，就不停地把州越劃越小，到了南北朝的後期，達到了200多個州，唐代則進一步達到了358個，全國是以358個州統轄1551個縣。
對一個皇帝來說，一級政區300多個實在是太多了。史載唐太宗把都督、刺史的名字寫在屏風上，以便考察任用。唐太宗寧肯自己如此不方便，也不願意在州上面再加設一級，為什麼呢？因為他牢牢記住了東漢後期的歷史，生怕地方勢力控制不住。但是後來的皇帝沒有唐太宗這樣有耐心，為了便於管理，只好重複漢代的故事，在州上面新設一個級別“道”，40個道，用來分巡各州，和漢代設定刺史的目的是一模一樣的。
後來的歷史複製了東漢末年，發生安史之亂後，300多個州導致地方力量太分散，根本沒法組織有效抵抗，朝廷只好把道變成一級實際的政府，叫作“方鎮”，任命了集軍權、財權和人事權於一身的節度使，來抵抗安史叛軍。安史之亂被平定後，方鎮就成了州之上的一級政區，也就是“藩鎮”，又回到了三級政府。結果就像唐太宗擔心的那樣，這些集軍權、財權和人事權於一身的藩鎮，最終演變成藩鎮割據的分裂局面。
宋明的分權制度導致效率低下
到了宋朝，汲取了前朝深刻的教訓，發誓絕不能讓地方官集軍權、財權和人事權於一身。於是設了一個省一級的政區，叫“路”，但是不設集中的路級政府，而是實行多權分立，將路一級政府的財權、人事權、物權分開，設定了彼此牽制的安撫司、轉運司、提點刑獄司和提舉常平司。然而事實證明這樣也不行，四權分立，政出多門，效率極低。所以，宋朝地方政府對外禦敵能力很差，《宋史·文天祥傳》記載：“敵至一州則破一州，至一縣則破一縣”。這是宋代打不過敵國的一個重要原因。但是這樣對皇位很安全，皇帝寧肯這樣，也不給地方以集權。
明朝學習宋代，雖然有省一級政區，但是分別設定布政使、按察使、都指揮使，分別財政權、司法權和軍權，相互牽制。結果這樣又和宋代一樣，導致明代在防禦外敵和鎮壓大規模農民起義時就很不得力。
元清跳出了這種迴圈
元代和清代情況又不一樣了，這兩個朝代都是開始就把全國分為十幾個省，正式建立了省級政府，而且省級政府大權獨攬。為什麼元清皇帝不怕地方上尾大不掉呢？因為這兩個朝代是少數民族建立的，元朝派到各地當省長的都是蒙古人。這些省長以異族身份來統治漢族人，朝廷不擔心他們會和地方勢力結合起來，對中央構成威脅。
清朝和元朝類似，清代的總督基本上也都是滿人和旗人，皇帝不擔心他們和漢人團結起來對抗他。當然清代後期，滿族無法用自己的力量鎮壓太平天國起義，只能起用漢人做總督和巡撫，這樣一來，督撫和地方勢力就結合起來了，最後形成了分裂局面，導致民國時的軍閥混戰。
中國歷史上秦、漢、隋、唐、宋、明，這些王朝都有一個特點：一開始都是二級政府，而且堅決不願設立面積較大的省級政府，但是後來因為省級政府力量太小，無法有效平叛和禦敵，只好讓省級政府集權，演變成三級政府。然而地方權力大後，總會導致分裂局面出現，新的王朝接受前朝教訓，再一次強幹弱枝，然後再一次的迴圈。因此漢人王朝的地方政府設計，就是在二級三級間不停地迴圈。
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